Debate n.º 2: "Será que a condenação da Administração Pública viola o princípio da separação de poderes?"
Posição de que há uma violação do princípio da separação de poderes
Alegações iniciais
Este debate centra-se à volta da questão de saber se a condenação da Administração Pública viola (ou não) o princípio da separação de poderes. A posição que vimos defender hoje é, exatamente, a de que há uma violação deste princípio.
Desde logo, a relação que se estabelece entre os particulares e a Administração está sujeita vários princípios, que têm como função garantir que o exercício da atividade administrativa é conforme ao Direito.
Está em causa um princípio definidor da nossa ordem jurídica, estando presente desde o texto constitucional originário. Foi Montesquieu quem propôs a separação de poderes, no séc. XVIII, de forma a limitar o poder do monarca, descentralizando-o. Enquanto jurista, apercebeu-se que a aplicação das leis pelos tribunais era significativamente diferente à realizada pelo poder executivo. O objetivo da sua obra era, então, o de preservar a liberdade, a qual entendia que apenas podia existir quando não se abusasse do poder. Ora, a forma de evitar o abuso de poder era limitá-lo, pelo que este teria de ser dividido. Falamos, então, da divisão dos poderes do Estado em 3: o legislativo (o poder de criar leis), o executivo (o poder de aplicar essas leis) e o judicial (o poder de as interpretar).
Se olharmos para Locke, a lógica de separação de poderes é a que todos os poderes públicos têm um âmbito de aplicação e de relação própria, mas todos eles são autónomos e independes e se controlam reciprocamente. Todavia, Montesquieu diz não terem os juízes poder, ao serem uma entidade neutra.
Em Direito Administrativo, este princípio visou a separação entre a Administração e a Justiça, retirando à Administração Pública a função judicial, e aos tribunais, a função administrativa, dado que inicialmente se confundia as duas funções e os respetivos órgãos.
A Constituição da República Portuguesa, já no seu texto original tinha acolhido este princípio (artigos 111º e 288º alínea J). Após a revisão de 1997, está expresso no nosso artigo 2º enquanto fundamento do estado de direito democrático.
Até 1688, com a Grande Revolução em Inglaterra, e 1789, com a Revolução Francesa, vigorava o sistema administrativo da Monarquia absoluta que assentava numa indiferenciação das funções administrativo-jurisdicionais e pela não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade.
Na verdade, no sistema tradicional não estava consagrado o princípio da separação de poderes, pelo que o Rei exercia a função de supremo administrador (função administrativa) e supremo juiz (função judicial).
Simultaneamente, a não aplicação do princípio da legalidade levava a uma escassez do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à Administração. De facto, não se verificava uma subordinação da Administração Pública à Lei, ou seja, não havia normas de caráter obrigatório e externo que a regulassem. Acrescenta-se ainda que, as escassas regras que vinculavam a Administração Pública não passavam de documentos avulsos e, como tal, não constituíam um sistema, podendo ser afastadas em prol da conveniência administrativa, da utilidade política ou apenas por vontade régia.
Perante este debate destacamos que a necessidade de autonomia e independência para a Administração Pública é fundamental de modo a assegurar que esta cumpra as suas funções de maneira eficaz, transparente e de acordo com o interesse público.
A autonomia administrativa é essencial e, a intervenção judicial pode inibir a tomada de decisões eficientes e inovadoras, gerando uma hesitação baseada no medo de consequências legais. Neste contexto é importante referir ao longo do debate a questão dos atrasos e morosidade nos processos judicias apontando para os riscos de judicialização excessiva, custos financeiros e desequilíbrio entre os poderes.
A independência, por sua vez, está relacionada com a capacidade da Administração Pública em atuar sem interferências externas que possam comprometer sua integridade e objetividade. Isto implica proteger a Administração Pública de pressões políticas, interesses particulares ou outros fatores que possam distorcer o seu propósito de servir ao bem comum. Esta ideia de independência fortalece a credibilidade das instituições governamentais e contribui para a confiança da população nas ações do Estado. Isto vem permitir que os profissionais do setor público atuem com flexibilidade, adaptando-se às condições específicas de cada situação, sem comprometer a integridade do processo decisório.
No contexto da condenação da Administração Pública, é necessário abordar a possibilidade de violações ao princípio da separação de poderes. Este tema é extremamente complexo onde se destaca a delicada relação entre a atuação do poder judiciário e a esfera de decisões discricionárias da administração publica.
Falaremos de vários prestigiados autores tais como Marcelo Caetano e a professora Maria Francisca Portocarrero e como iremos ver , a condenação da administração publica quando relacionada com os mais variados temas que serão debatidos traz à tona uma serie de desafios que vão além da mera legalidade. A busca por um equilíbrio adequado entre a autonomia administrativa, a intervenção judicial e a eficiência na tomada de decisões é crucial para preservar o princípio da separação de poderes e garantir um sistema governamental eficaz que consiga responder às necessidades da sociedade.
De modo a sustentar a nossa visão iremos então utilizar uma serie de argumentos sendo relevante destacar a discricionariedade e a arbitrariedade.
Argumento 1 - Discricionariedade
O problema da condenação da Administração Pública coloca-se, desde logo, no facto de que, quando o poder judiciário intervém nas decisões da administração que correspondem ao exercício dos seus poderes discricionários, há uma invasão da sua esfera da atuação.
O Professor Marcello Caetano dizia que a vinculação e a discricionariedade eram coisas distintas. Enquanto que no domínio da vinculação estávamos no quadro da legalidade – e, portanto, perante uma norma legal de natureza vinculada, havia a necessidade de um cumprimento rigoroso e o não cumprimento significava a existência de uma ilegalidade –, no quadro do poder discricionário falava, por um lado, em liberdade de escolha, ao ter a Administração Pública a liberdade de escolher a solução que entendia mais adequada, por outro, dizia ser uma exceção ao princípio da legalidade. Não significa isto que falasse de uma liberdade absoluta, aliás, como dizia o Professor, o poder discricionário tem dois limites:
O limite da competência – como a competência era algo que decorria da lei, não podia haver discricionariedade na sua atribuição e, portanto, o seu controlo podia ser feito pelo tribunal.
Podia haver um vício específico/particular dos atos administrativos: o vício de desvio de poder, quando a Administração Pública praticava um ato com um fim diferente do fim legal.
Mesmo para quem não admita esta posição, podemos falar na posição do Professor Freitas do Amaral. O Professor dizia que que, em rigor, há sempre elementos vinculados e discricionários em qualquer ato administrativo. Por isso, entendia que, para além dos dois elementos enunciados pelo Professor Marcello Caetano que permitiam o controlo da legalidade dos atos, devia olhar-se para a concreta lei e entender os aspetos vinculados. Ainda, que era necessário atender a todo o ordenamento jurídico e considerar os princípios que vinculavam o poder discricionário.
Porém, apesar de acrescentar estas situações, o Professor continuava a falar de uma liberdade da Administração, e é exatamente disto que esta posição trata. O Professor Freitas do Amaral não admitia o controlo do poder discricionário, se não aos poderes vinculados.
Com isto, dizer que se o Tribunal se substitui à administração, no exercício dos seus poderes discricionários, com suas próprias interpretações, é evidente que tal consubstancia uma violação do princípio da separação de poderes.
Ainda, podemos aqui mencionar o art.71.º/2 do CPTA, em que da primeira parte deste artigo resulta aquilo a que no direito alemão se chama de discricionariedade reduzida a 0. Ou seja, de uma situação que, pese embora pareça discricionária, envolvendo a formulação de juízos discricionários, na aplicação concreta apenas se permite identificar uma solução legalmente possível. No fundo, uma situação em que passa a haver uma vinculação.
Ora, a Professora Maria Francisca Portocarrero entende que esta previsão dos poderes do Juiz traduz uma confiança ilimitada na função jurisdicional e nas suas capacidades. No seu entender, tal ultrapassa o controlo externo e passamos a falar de uma situação em que há, de facto, uma orientação direta da ação administrativa em relação a um caso concreto de decisão devida. Isto não se justifica, ao estarmos perante o exercício de poderes discricionários da administração.
Ainda, a autora entende que os casos de redução da discricionariedade a 0 fazem com que se transmita para o Tribunal a autoria da decisão administrativa. Diz mesmo que a intenção deste n.º 2 seja a ‘rule of law’ dos sistemas de common law, o que poderá efetivamente no sistema português ser inconstitucional.
No fundo, entende que este artigo deve ser alvo de uma interpretação corretiva, no sentido de a limitar a um sentido hipotético residual, quanto aos poderes de pronúncia do juiz, de algum modo restrito ao conhecimento direto ou indireto de diretivas administrativas.
Concluindo, o alargamento dos poderes do Juiz administrativo pode “arrastar” o risco de intromissão no núcleo de atuação da Administração e, como tal, consubstanciar uma violação do princípio da separação de poderes.
Argumento 2 - Arbitrariedade
Certamente, o argumento da arbitrariedade é uma consideração importante ao discutir se a condenação da administração pública viola o princípio da separação de poderes. A Administração Pública é uma realidade vasta e complexa.
A discricionariedade implica que a Administração faça escolhas, tratando-se geralmente de questões de política pública, falamos de áreas em que o poder judiciário poderá ter limitações de caráter técnico. São decisões que, muitas vezes, envolvem a necessidade de conhecimentos altamente técnicos e que implicam um estudo mais rigoroso acerca de certas matérias.
Com isto, dizer que admitir uma limitação rígida à discricionariedade da Administração por parte do poder judicial poderá levar não só a uma restrição injustificada das políticas públicas e da capacidade da Administração de lidar com situações específicas, como levar a decisões menos informadas.
Isto, para além de toda a questão da separação de poderes, leva a que se questione se o Tribunal deverá ou se poderá, tomar estas decisões sem a devida especialização técnica, e se terá as competências e capacidades para o fazer.
Decisões judiciais desprovidas dessa especialização podem ser arbitrárias, na medida em que não têm em conta todo o contexto em que as ações foram tomadas. A falta de compreensão das complexidades e pressões enfrentadas pela Administração pode levar a decisões que não consideram adequadamente as circunstâncias específicas.
Quanto a esta questão da arbitrariedade, é importante ainda ter em conta que, se a propósito do exercício dos poderes discricionários, o Tribunal atua, anulando decisões administrativas, mas sem critérios claros, há um risco de arbítrio judicial. Permitir isto abre portas a que as decisões judiciais sejam baseadas em meras preferências pessoais, bem como interpretações subjetivas, o que acaba por ser contrário ao propósito de um sistema baseado em leis.
Para além disso, o processo judicial pode, por vezes, concentrar-se em critérios legais estritos sem considerar a eficácia prática das ações administrativas. Isso pode resultar em decisões que, embora possam estar de acordo com a lei, são arbitrárias do ponto de vista da eficácia e eficiência na gestão pública.
A separação dos poderes exige tribunais independentes e imparciais para administrar a justiça. Ora, se a propósito do exercício dos poderes discricionários, o Tribunal atua, anulando decisões administrativas, mas sem critérios claros, há um risco de arbítrio judicial. Não se trata apenas de uma invasão da função administrativa, mas mesmo de uma violação de regras e princípios, a que os Tribunais estão sujeitos, e até por imposição constitucional. Aqui, a arbitrariedade pode surgir se as decisões judiciais forem baseadas em interpretações subjetivas, sem uma base clara nos princípios e normas legais. Isso pode levar a inconsistências e incertezas nas decisões judiciais, prejudicando a previsibilidade e a estabilidade do sistema.
A separação de poderes visa garantir que cada ramo do governo atue independentemente para evitar abusos. Se o sistema judicial começar a intervir em questões administrativas complexas sem o conhecimento técnico apropriado, isso pode resultar em uma desconexão entre os poderes, com um ramo do governo influenciando excessivamente as funções do outro.
Ainda, dizer que a aplicação de penalidades desproporcionais ou inadequadas em relação às ações administrativas pode ser considerada arbitrária. A falta de consideração adequada para a gravidade das infrações e o impacto das sanções pode violar o princípio da proporcionalidade.
Se as decisões judiciais forem influenciadas por fatores externos, como pressão política ou opinião pública, há um risco de arbitrariedade. A imparcialidade é fundamental para o sistema judicial e qualquer influência externa pode comprometer a objetividade das decisões.
Em resumo, o argumento da arbitrariedade na tese de que a condenação da administração pública viola o princípio da separação de poderes destaca a importância de garantir que as decisões judiciais sejam informadas, especializadas e contextualmente relevantes para as questões administrativas em questão, evitando assim resultados arbitrários e potencialmente prejudiciais.
Argumento 3 - Autonomia Administrativa e Morosidade
Outro aspeto relevante a observar prende-se com a questão da autonomia administrativa que pode ser prejudicada pela condenação podendo a mesma interferir na capacidade da administração pública tomar decisões eficientes sem intervenção externa.
A autonomia administrativa é um princípio fundamental em muitos sistemas jurídicos, incluindo o sistema português. Refere-se à capacidade da administração gerir os seus próprios assuntos, tomar decisões independentes e implementar políticas sem interferência externa. Esse princípio é crucial para garantir que as instituições governamentais possam agir de maneira eficiente às necessidades da sociedade.
Ao condenar uma entidade ou um órgão administrativo, pode-se argumentar que isso introduz uma interferência externa indesejada e, por vezes, prejudicial visto que:
A ameaça de condenação pode fazer com que a administração hesite em tomar decisões rápidas e eficientes. O medo de repercussões legais pode levar a uma paralisia decisória, prejudicando a capacidade da administração de agir prontamente.
Se a administração teme que qualquer erro, mesmo que honesto e bem-intencionado, possa resultar em condenação, isso pode prejudicar a busca por novas abordagens e soluções e a capacidade de se adaptar a novos desafios. Gerando, da parte da Administração, desmotivação e medo de Inovação. Por outro lado, a constante ameaça de ações legais pode levar a mudanças frequentes nas políticas públicas, sem uma base consistente, porque os administradores podem estar mais propensos a ajustar suas abordagens para evitar controvérsias legais em vez de seguir uma estratégia de longo prazo. O que acaba por gerar, ao lado do medo de inovar, uma falta de Coerência nas Políticas Públicas.
Portanto, ao considerar a condenação em termos de autonomia administrativa, é crucial equilibrar a responsabilidade e a prestação de contas com a necessidade de permitir que a administração pública opere eficientemente, tome decisões inovadoras e sirva ao interesse público de maneira eficaz.
Outra questão relevante relaciona-se com a nuance dos atrasos e morosidade, em que o envolvimento dos tribunais pode resultar em atrasos significativos nas decisões administrativas, acabando por afetar a capacidade da AP em agir de uma forma rápida e eficiente. Esta constante intervenção judicial leva a uma judicialização excessiva, transformando questões administrativas em litígios frequentes.
Para além deste facto, como sabemos processos legais consomem recursos significativos, sendo estes tanto, financeiros como pessoais, visto que a necessidade de defesa contra ações intentadas pode desviar a maneira como se calhar podíamos aproveitar certos recursos que podiam ser mais eficientemente utilizados no cumprimento das efetivas responsabilidades administrativas.
A morosidade cria ainda um desequilíbrio entre os poderes, visto que o poder judiciário não consegue fornecer decisões oportunas, podendo levar a uma concentração excessiva de poder nas mãos do mesmo, afetando assim a independência e autonomia que são fundamentais para o Princípio da Separação de Poderes.
Há ainda que ter cautela visto que a lentidão na tramitação judicial pode ser perigosamente interpretada como uma manifestação de ineficiência na administração da justiça, que não só compromete a capacidade do sistema judicial, como também cria um ambiente de desconfiança onde pode a Administração sair prejudicada por decisões tardias. O que acaba por inevitavelmente interferir na implementação eficiente de políticas públicas, visto que a incerteza jurídica resultante destes atrasos pode fazer crescer hesitações no plano da execução de programas governamentais, prejudicando mais uma vez a capacidade da Administração em atender a problemas da sociedade de uma maneira oportuna.
Outro aspeto relevante a observar prende-se com a questão da autonomia administrativa que pode ser prejudicada pela condenação podendo a mesma interferir na capacidade da administração pública tomar decisões eficientes sem intervenção externa.
Alegações finais
Por fim, e vistos todos os argumentos e o contexto desta posição, não podíamos deixar de reforçar os pontos essenciais desta questão. No que toca ao argumento da discricionariedade, vimos as posições do Professor Marcello Caetano e do Professor Freitas do Amaral quanto à questão da discricionariedade e da vinculação e de como se relacionam estes poderes. O problema aqui está no facto de que se se permitisse ao poder judiciário intervir nas decisões da Administração Pública que correspondem ao exercício dos seus poderes discricionários, tal implicaria uma invasão das suas funções e, como tal, da sua esfera de atuação. No fundo, o cerne da questão está no facto de, ao fazer isto, está o Tribunal a substituir-se à Administração no exercício da função administrativa. Tal, como já analisamos, é violador do princípio da separação de poderes.
Vimos ainda o mencionado artigo 71/2 relativo à capacidade do tribunal determinar o conteúdo dos atos administrativos quando a situação parece discricionária, mas apenas uma solução legal é identificável - que é criticada pela autora Maria Francisca Portocarrero, no que toca à confiança ilimitada no tribunal, afirmando que se ultrapassa o controlo externo e defende uma eventual violação do pp da separação de poderes. Propõe uma interpretação mais restritiva do artigo, limitando-o ao conhecimento de diretivas administrativas, para evitar a intromissão excessiva do tribunal na ação administrativa.
Quanto à questão da arbitrariedade, a condenação judicial da Administração, sem o devido reconhecimento e respeito pelas competências técnicas necessárias para lidar com questões complexas, pode representar uma ameaça à eficiência e eficácia das políticas públicas. Além disso, quando não considera a autonomia administrativa na tomada de decisões, há o risco de desequilibrar a separação de poderes, com o Judiciário interferindo em áreas que requerem expertise especializada.
A preservação da autonomia administrativa é crucial para permitir que a Administração atue de maneira independente dentro dos limites legais, promovendo a eficiência na implementação de políticas e a adaptação a contextos técnicos complexos.
A garantia do equilíbrio entre os poderes exige uma abordagem cuidadosa do Judiciário, reconhecendo a competência técnica da Administração e evitando interferências arbitrárias que possam comprometer a eficácia do sistema governamental.
Em última análise, a harmonia entre a condenação judicial, as competências técnicas e a autonomia administrativa é essencial para assegurar um sistema democrático funcional, onde cada ramo do governo desempenha seu papel de maneira equilibrada, promovendo o bem-estar da sociedade e a efetiva implementação das políticas públicas
Em conclusão, o debate sobre a condenação da Administração Pública revela a sua grande complexidade na busca de um equilíbrio entre a autonomia administrativa, a intervenção judicial e a eficiência nas decisões. A discricionariedade, apesar de ser um elemento crucial, deve ser exercida com limites claros, evitando uma invasão da esfera administrativa pelo poder judiciário. A arbitrariedade, por sua vez, destaca os riscos de decisões judiciais desprovidas de especialização técnica, comprometendo a eficácia das ações administrativas. A morosidade judicial alerta para a necessidade de garantir a tutela judicial sem comprometer a agilidade da Administração. Em última análise, preservar o princípio da separação de poderes é então crucial para um sistema governamental eficaz e confiável.
Trabalho feito por:
- Constança Serranho, n.º de aluno 140120140
- Francisca Vaz Marques, n.º de aluno 140120092
- Francisca Mourato, n.º de aluno 140120153
- Maria Sá Monteiro, n.º de aluno 140120134
- Marta Rodrigues, n.º de aluno 140119112
- Sara Martins, n.º de aluno 140120099
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