4° Publicação - O Ato impugnável enquanto Pressuposto Processual e o seu significado - Bernardo Fernandes (140119154)

Boa tarde. Este trabalho incide sobre a matéria do ato impugnável enquanto pressuposto processual e o seu significado.

Espero que gostem

Bernardo Fernandes (140119154)

Ato impugnável enquanto pressuposto processual e o seu significado

 

Este trabalho aborda a evolução da teoria do ato administrativo, destacando a influência da Constituição e da lógica europeia na transformação do Estado de liberal para social e, subsequentemente, para pós-social. Argumenta que características substantivas, como a tripla definitividade e executoriedade perderam relevância com a transição para o estado social, pois não se alinhavam com a nova realidade do direito administrativo moderno.

 

A discussão sobre a ideia de definitividade enfatiza que o verdadeiro critério para um ato não é ser a última palavra da administração, mas sim a produção de efeitos jurídicos. Se essa produção for prejudicial a um particular, o ato torna-se impugnável. O professor Vasco Pereira da Silva aborda a impugnabilidade como uma situação do ato administrativo, não uma característica substantiva. Destaca que o ato administrativo, ao produzir efeitos jurídicos lesivos aos direitos do particular, gera o pressuposto processual da impugnabilidade. Conclui que não faz sentido considerar o ato administrativo definitivo executório como o ápice do ato administrativo, pois isso não reflete uma realidade substantiva.

A tripla definitividade, que implica que a administração pública defina o direito, não se aplica à maioria dos atos administrativos. A ideia de "definitividade material" sugere que a administração desempenha um papel similar ao do juiz, definindo o direito aplicável a uma situação específica. No entanto, ao contrário do juiz, cuja função principal é interpretar e definir o direito em casos individuais, a administração não tem esse propósito fundamental. Em vez disso, a administração usa o direito como ferramenta para atender às necessidades coletivas e sociais.

A "definitividade horizontal" não se sustenta, pois todo o ato de procedimento administrativo provoca efeitos legais e, se lesar um indivíduo, deve permanecer passível de contestação. A ideia de encerrar um procedimento não faz sentido, já que todos os atos administrativos têm potencial para prejudicar alguém e, portanto, devem ser impugnáveis.

Quanto ao "ato verticalmente definitivo", inicialmente previa-se que o governo decidiria todas as questões. No entanto, o princípio da desconcentração determina que os órgãos competentes devem tomar decisões, e se estas prejudicarem um particular, devem ser impugnáveis. Em Portugal, essa mudança foi introduzida desde os anos 30 e posteriormente reforçada na Constituição. Isso questionou a ideia do "ato definitivo executório". Houve uma certa resistência em abandonar completamente essa concepção, ainda que de forma excepcional. A reforma de 2015 do Código de Procedimento ainda mantém o recurso hierárquico necessário no procedimento administrativo, apesar de não haver razões válidas para sua manutenção e várias razões para descartá-lo.

Olhando para a Constituição, a ideia de um "ato definitivo executório" é considerada inconstitucional por várias razões. Primeiro, ela viola o princípio da separação de poderes, condiciona o acesso ao tribunal ao utilizar meios administrativos, limita a tutela plena dos direitos ao restringir o prazo para contestação e compromete o princípio da desconcentração.

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, o legislador de 2002/2004 finalmente consagrou na lei o que já era constitucionalmente estabelecido, determinando que um ato deve ser impugnável se for ilegal e lesivo. Essa impugnabilidade não é uma qualidade especial de um tipo de ato, mas sim uma condição que qualquer ato administrativo pode ter, desde que viole a lei e prejudique um particular.

A reforma de 2015 introduziu mais restrições, mas foi criticada por não mudar substancialmente o regime legal. As restrições adicionais foram vistas como uma complicação do sistema, pois não foram suficientes para alterar efetivamente o regime jurídico existente.

O Artigo 51º do CPTA estabelece que mesmo os atos iniciais ou intermediários de um procedimento administrativo são impugnáveis, desconsiderando assim a ideia de "definitividade horizontal". Isso permite que o particular escolha o momento em que se sente mais lesado e possa reagir contra esse momento, seja no ato inicial, intermediário ou final do procedimento.

Entretanto, uma ligeira limitação foi introduzida no n.º 3 do Artigo 51º, estipulando que os atos impugnáveis que não encerram um procedimento só podem ser contestados durante a pendência do mesmo. Para o Professor, essa restrição não faz sentido, pois cria um prazo específico para a impugnação dos atos iniciais e intermediários, o que não se justifica à luz da realidade constitucional. Na visão do professor essa limitação não deveria ter sido introduzida, mas isso não invalida a regra principal do Artigo 51º/1, que permanece correta.

O Artigo 51º do CPTA estabelece que são impugnáveis as decisões que buscam produzir efeitos jurídicos externos em situações individuais e concretas. Anteriormente, a lei mencionava atos que produziam efeitos ilegais e lesivos. Na reforma de 2020, a referência aos atos lesivos desapareceu, mas ainda é mencionada no Artigo 50º e na norma de legitimidade, que exige que o impugnante tenha um interesse direto e pessoal lesado no ato.

A questão sobre o desaparecimento da referência à lesão no Artigo 51º levanta debates. O Professor Sérvulo Correia, participante da reforma de 2015, argumenta que a lesão não é um critério do ato, mas sim da parte envolvida. Por isso, ele sugere que a ideia de ato lesivo foi deslocada para o Artigo 55º. No entanto, o Professor Vasco Pereira da Silva discorda dessa perspectiva, defendendo que a legitimidade é uma característica do autor ou réu e que a lesão decorre do ato. O professor critica a posição de Sérvulo Correia, argumentando que a lesão causada pelo ato é intrínseca à própria ação, não dependendo da perspectiva da parte envolvida.

O Professor Vasco Pereira da Silva defende que a impugnabilidade de um ato deve ser baseada em dois pressupostos: a ilegalidade e a lesão. Esses pressupostos refletem a distinção entre uma ação jurídica subjetiva (lesiva) e uma ação para defesa da legalidade e interesse público (ilegal). Na sua opinião, a fórmula de 2004, que mencionava atos ilegais e lesivos, parece ser mais adequada do que a omissão dos atos lesivos na reforma de 2015. Isso porque a expressão mais ampla era a dos atos lesivos, não dos atos ilegais, e não há razão lógica para essa limitação feita em 2015.

Além disso, no Artigo 51º, o legislador refere-se a "autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos". Isso demonstra que o contencioso administrativo não envolve apenas entidades públicas; os privados também podem ser sujeitos das relações jurídico-administrativas. Em certos casos, ambas as partes podem ser privadas, como no exemplo de um concessionário e os usuários de uma autoestrada, onde ambos os lados são privados, mas um deles exerce poderes administrativos.

Na opinião do Professor, o parágrafo 2 do Artigo 51º do CPTA é desnecessário, já que a expressão "são designadamente impugnáveis" é sinônimo de exemplos de impugnação. Mesmo que esses exemplos sejam restritos, não comprometem a regra geral do Artigo 51º/1. Em rigor, esses exemplos não precisariam estar no Artigo 51º/2 do CPTA. Dois exemplos são mencionados:

- Decisões em procedimentos administrativos sobre questões que não podem ser reavaliadas posteriormente no mesmo procedimento: Essas decisões, se lesivas, podem e devem ser impugnadas. No entanto, não apenas essas, mas todas as outras que forem prejudiciais, podem ser contestadas, desde que haja lesão.

- Decisões em relação a outros órgãos da mesma pessoa coletiva, que possam comprometer as condições de exercício de competências legalmente conferidas a esses órgãos: Novamente, essa decisão específica pode ser impugnada, mas não é a única, já que outras decisões lesivas também podem ser objeto de impugnação, se violarem direitos ou causarem lesão.

Assim, na perspectiva do Professor, esses exemplos específicos mencionados no Artigo 51º/2 são desnecessários, pois não limitam a possibilidade de impugnação de outros atos lesivos além dos citados.

O Professor destaca que a exemplificação presente no parágrafo 2 do Artigo 51º apenas complica as coisas. Ele argumenta que a realidade é que todas as decisões lesivas estabelecidas no Artigo 51º/1 podem ser impugnadas, não apenas aquelas exemplificadas no parágrafo 2. Essa exemplificação mais restrita não limita a aplicação da cláusula geral presente no parágrafo 1 do Artigo 51º. Ele não entende por que o legislador, no parágrafo 2 do mesmo Artigo, abrange apenas essas duas situações mencionadas, quando a cláusula geral é muito mais abrangente e permite a impugnação de outros atos lesivos.

Além disso, o legislador não estabelece em parte alguma que apenas os atos que definem o direito são impugnáveis. Ele enfatiza que o que importa são os atos que produzem efeitos externos. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a característica do ato administrativo é a produção de efeitos jurídicos, e esses efeitos, por sua natureza, são sempre externos, direcionados para fora, não para dentro.

A definitividade material, que sugere que a decisão administrativa não pode ser impugnada após a sua execução ou confirmação, é afastada pelo Artigo 53º, permitindo a impugnação de atos confirmativos e de execução, pois não trazem conteúdo novo. Isso mostra que a definitividade material não é considerada uma característica essencial do ato administrativo ou da sua impugnabilidade.

Quanto à definitividade vertical, que permitiria ao particular resolver administrativamente um litígio sem recorrer ao tribunal, a ideia é considerada falaciosa. Argumenta-se que não prejudica o particular recorrer tanto à via administrativa quanto à judicial. Não usar a via administrativa não deveria ser motivo para prejudicar o particular, e a ideia de tornar obrigatório o recurso administrativo foi considerada inconstitucional pelo Professor, argumentando que a Constituição não exige sempre o recurso hierárquico, tornando-o uma exceção, não a regra.

A reforma de 2015 seguiu uma ideia em que o recurso hierárquico passou a ser exigido apenas quando uma lei específica o determinasse, não sendo mais uma obrigação geral. No entanto, o Professor defende que essa exigência deveria persistir em casos extraordinários, onde a lei continue a especificar tal necessidade.

O Professor Vasco Pereira da Silva argumenta vigorosamente contra a ideia do recurso hierárquico necessário, considerando-o inconstitucional, ilegal e inútil. O professor destaca que essa exigência foi revogada do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não é mais um requisito para a impugnação. Além disso, o professor Vasco Pereira da Silva enfatiza que a norma do Artigo 59º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) permite que a ausência do recurso hierárquico seja contornada.

O Professor defende que a exigência do recurso hierárquico é inconstitucional por violar os princípios constitucionais, ilegal por não estar prevista no CPA e inútil, já que, na prática, as decisões dos superiores hierárquicos costumam corroborar as dos subalternos.