A AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO (resumo) - 3ºpost, Madalena Nogueira 140120054

Olá, colegas! Hoje venho aqui fazer uma exposição sobre a ação de impugnação, uma vez que é um tema importante no âmbito do direito administrativo. Espero que ajude no vosso estudo!

Madalena Nogueira, aluna nº 140120054

A AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO 

A ação de impugnação surge regulada nos artigos 50º a 65º do CPTA, sendo esta uma figura antiga, mas que, ainda assim, se afigura predominante no Código, isto é, que surge regulada num maior número de normas do que a ação de condenação, que sendo nova, carecia de uma maior regulação.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, a regulação exaustiva da ação de impugnação deve-se a uma explicação psicanalítica, dado que o legislador quis demonstrar que esta ação era diferente, exemplificando tudo o que se afigurava como sendo novo.

Cabe agora atender à ação administrativa na modalidade de impugnação de atos administrativos em concreto.

Para tal, cabe atender ao artigo 50º do CPTA que diz respeito ao objetivo e aos efeitos da impugnação, sendo uma norma que se afasta do artigo 95º. À partida, podia dizer-se que a menos que houvesse alguma questão especial no quadro da impugnação, esta norma não precisava de estar aqui. Ainda por cima, se o artigo 94º tem a ver com o conteúdo das ações e o artigo 95º é dedicado aos efeitos da sentença de impugnação, não se percebe porque aparece repetido. Nas palavras do professor Vasco Pereira da Silva é apenas uma “lógica do repete.”  

Por sua vez, o nº1 do artigo 50º do CPTA é uma norma que prevê que “a impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato”, o que contraria o que o legislador estabelece nos artigos 1º, 2º e 4º, 94º e 95º do CPTA. Em boa verdade, o que consta desta norma é uma confusão entre o objeto do processo e o pedido, e o pedido apenas na sua dimensão imediata, algo que fazia a doutrina clássica e que denota os traumas de uma infância difícil.

Deste modo, não existe correspondência entre o referido preceito e a lógica atual do objeto do processo, isto porque o objeto do processo inclui o pedido, que é tanto aquilo que se solicita ao juiz como o direito que se pretende tutelar e, ainda, a causa de pedir (circunstâncias e ilegalidades que são cometidas e que levam o particular ao processo).

Observemos agora os pressupostos: o primeiro pressuposto que surge no artigo 50º do CPTA é o pressuposto da impugnabilidade.

Verdadeiramente, este pressuposto é específico de todos os pedidos relativos a atos administrativo, que é relativo a certas características que uma atuação administrativa deve ter para ser impugnada. No passado, dizia-se que era uma qualidade do ato, mas, atualmente, diz-se que não é uma qualidade, mas uma circunstância em que o ato se encontra.

Neste ponto surgiram algumas alterações. Desde logo, existiu uma mudança constitucional em 1989, face ao que resultava da Constituição de 1976 e 1982, nas quais se falava de atos definitivos e executórios, porque a teoria tradicional considerava que o único objeto do processo, que se designava por recurso de anulação, eram este tipo de atos (definitivos e executórios).

No fundo, o que estava em causa era uma noção restritiva e autoritária de atos administrativos, sendo que a definitividade, segundo os professores Marcello Caetano e Freitas do Amaral, correspondia a três dimensões principais e, portanto, o ato administrativo tinha de ser definitivo e essa definitividade tinha de ser aferida do ponto de vista material, horizontal e vertical.

A definitividade material correspondia à ideia de que o ato era uma definição do direito aplicável ao particular, sendo esta a lógica da construção de Otto Meyer, no sentido de entender que o ato administrativo era uma realidade equivalente a uma sentença e a Administração Pública, tal como o tribunal, definia o direito do particular. De facto, se esta ideia fosse levada às últimas consequências, esta ideia só remeteria para os atos de polícia, porque os atos de administração prestadora e do Estado pós-social não definem direitos.

No que diz respeito à definitividade horizontal, entendia-se que tudo o que se passava só era relevante em função do ato final e o que se podia impugnar era apenas a decisão administrativa final, porque todos os outros eram introdutórios e não podiam ser levados a juízo. A verdade é que com a realidade do Estado-Social e, depois, com o Estado Social, tornava-se numa realidade anacrónica, isto porque se há uma relação no procedimento, então é porque o que se passa no procedimento é juridicamente relevante e qualquer ato praticado, desde que seja lesivo do particular, deve ser suscetível de impugnação contenciosa. Porém, não era isto que se dizia tradicionalmente.

Por fim, a definitividade vertical surgia como um resquício do passado e do tempo do ministro-juiz, dizendo-se que era necessário ter a última palavra da Administração Pública, uma decisão do ministro e só depois se poderia ir a tribunal discutir a decisão do ministro. Nos dias de hoje, isto é algo que faz pouco sentido, porque se há uma multiplicidade de atos e os atos são praticados no procedimento, então estes atos tanto são praticados pelo superior hierárquico como pelo subalterno. Ou seja, nos cassos em que o particular discordar, deve optar por recorrer hierarquicamente ou ir diretamente a tribunal apresentar uma ação de impugnação.

Assim, até 2002/2004, estas três características eram o modo de aferição da impugnabilidade dos atos, mas não só. Era necessário que o ato fosse executório, considerando-se que a executoriedade correspondia à ideia de que o ato era suscetível de aplicação coativa contra a vontade dos particulares.

Nos dias de hoje, e no quadro de um Estado de Direito, a execução depende da lei e esta lei não existe para todos os casos, uma vez que a lei pode proibir a execução coativo e, noutras situações, como é o caso dos atos da administração prestadora, não é possível executar porque não existe nada para executar.

Assim, a CRP de 1989 afastou este critério, abandonando a ideia dos atos administrativos definitivos e executórios e passou a caracterizar a impugnabilidade em razão da lesão e do efeito causado ao particular.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, isto teve uma importância decisiva. O autor, no seu livro “Em busca do ato administrativo perdido”, referiu que enquanto até aí a doutrina tradicional inventava características substantivas para determinar a impugnação, agora, pela primeira vez, havia um critério processual, que era o ato estar em condições de lesar o particular.

Por sua vez, o legislador, em 2002/2004, estabeleceu o alargamento do âmbito da impugnação a todos os atos administrativos, desde que estes sejam lesivos dos direitos dos particulares, ou seja, consagrou um critério subjetivo. Deste modo, adotou os critérios constitucionais para alargar os atos suscetíveis de serem levados a juízo (atos impugnáveis).

Neste sentido, o artigo 51º, nº1 do CPTA, ao utilizar a expressão “ainda que não ponham termo a um procedimento”, afastou a definitividade horizontal, na medida em que prevê que não é apenas o ato que põe termo ao procedimento, mas todos os outros atos, desde que sejam lesivos dos direitos dos particulares.

Ademais, o legislador considerou que, a título exemplificativo, deveria estabelecer aquilo que, em sua opinião, era a definição de ato administrativo, o que, em rigor, não deveria constar do CPTA, por se tratar de uma noção substantiva de ato, mas sim no CPA (onde, de facto, se encontra estabelecido).

Aliás, o legislador não inova face à noção que consta do CPA e, na opinião do professor Vasco Pereira da Silva, nem devia ter colocado a definição do CPTA, ainda que compreenda que faça algum sentido, porque se não estivesse no CPTA, o legislador teria de remeter para a característica de ato e teria de dizer que o que aqui estava em causa não era a definitividade material.

Efetivamente, existe uma discussão sobre a definição de ato administrativo, tal como surge no âmbito do artigo 148º do CPA. Porém, para o professor Vasco Pereira da Silva, um ato administrativo, de acordo com o artigo 148º do CPA e numa lógica ampla, deve ser determinado em resultado da produção de efeitos jurídicos (esse é que é o critério), não se exigindo que esses efeitos sejam definitivos nem que tenham alguma característica.

A questão que se tem colocado é a de saber quais são os atos impugnáveis, quer em relação ao artigo 148º do CPA, quer em relação ao artigo 51º do CPTA, sendo que, na perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva, qualquer ato é impugnável, independentemente de serem atos da administração agressiva, prestadora ou infraestrutural, porque todos eles têm de ser introduzidos no processo e as normas de processo têm de ser tão amplas quanto a necessidade.

No entanto, a posição dominante durante muito tempo foi a do ato regulador, no sentido em que a regulação seria alguma coisa que remete para a definição de direito. O argumento para sustentar esta posição, no caso do professor Freitas do Amaral, era o facto de o legislador falar em decisão e, como fala em decisão, essa teria de ser judicial.

Este argumento é considerado pouco adequado por parte do professor Vasco Pereira da Silva, porque o facto de o legislador ter dito que era uma decisão (no artigo 51º do CPTA), não significa que estivesse a pensar que o ato tinha efeitos idênticos à sentença.

Dito isto, o professor Vasco Pereira da Silva não encontra, nem no artigo 148º do CPA nem no artigo 51º do CPTA, nenhuma referência à natureza reguladora nem à necessidade de os efeitos serem novos.

Por sua vez, o professor Mário Aroso de Almeida adota uma posição intermédia, que explica nos estudos em homenagem ao professor Rogério Soares, dizendo que está mais próximo da perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva e da ideia da produção de efeitos jurídicos, mas considera que esses efeitos têm de ser efeitos externos, não podendo ser efeitos internos.

Em boa verdade, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, o critério do efeito externo não acrescenta nada, porque o efeito tem uma dimensão interna e uma externa. Nos dias de hoje, e de acordo com o princípio da legalidade, tudo o que produz efeitos jurídicos produz efeitos jurídicos externos.

Deste modo, o professor Mário Aroso de Almeida está ainda mais próximo do que pensa do entendimento do professor Vasco Pereira da Silva, porque, de facto, a produção de efeitos externos em nada limita o ato administrativo.

Concluindo, o professor Vasco Pereira da Silva entende que não resulta nem do artigo 148º do CPA, nem do artigo 51º do CPTA nenhuma noção limitativa do ato administrativo, bastando a produção de efeitos jurídicos para que ele seja impugnável, precisamente porque o que está em causa não é uma noção de natureza substantiva. Assim, o ato administrativo impugnável é igual ao ato administrativo não impugnável, porque são ambos atos administrativos, mas a impugnabilidade está dependente da lesão de direitos dos particulares. Assim, o professor entende que o legislador, ao dizer isto no artigo 51º, demostra que quis afastar a definitividade material como a ideia de regulação.

Esta ideia é confirmada pelo artigo 53º do CPTA, porque neste artigo veio permitir-se a impugnação de atos confirmativos e de execução de atos anteriores, isto é, atos que não têm efeitos jurídicos novos, mas que confirmam ou executam ato anteriores. Aliás, lendo o artigo 53º à luz da formulação da reforma 2002/2004 ou afastando os seus excessos através da sua contrariedade, o que se prova é que o legislador quis alargar o objeto do processo apenas em função da possibilidade de produção de efeitos.

Curiosamente, nem nesta, nem em nenhuma das normas do CPTA relativo à impugnação dos atos se fala na necessidade do superior hierárquico ser chamado a decidir antes de ir a tribunal e o único sítio em que o recurso hierárquico necessário ou a reclamação administrativa necessária tinham de estar consagrados era no CPTA, porque é o pressuposto processual que impede, segundo uma determinada visão, que haja a apreciação desse ato, em termos processuais. É verdade, que o legislador no CPA, ainda que a título excecional, para casos em que a lei expressamente o preveja, admitiu que em determinadas circunstâncias fosse necessário o recurso hierárquico

Na perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva, essa exigência, seja em geral como era antes ou em especial, como é agora, viola o princípio da separação entre Administração e Justiça, viola os poderes atribuídos por lei aos subalternos e o princípio desconcentração, que implica que o órgão que decide tenha poderes decisórios e que obrigue a AP e não o órgão de topo, e, ainda, porque isso ofende o princípio de acesso à justiça no artigo 268º, nº4, na medida em que condiciona o acesso ao juiz da prévia interposição de um recurso hierárquico, ou seja, subordina o exercício de um direito de ação à necessidade de intervenção num processo gracioso, que é algo que a lei separa do contencioso.

Assim, na perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva, e desde 1989, essa exigência é inconstitucional e, atualmente, tornou-se também ilegal, porque o legislador do CPTA não regula esta exigência, nem tinha de estar de regulada e não é o legislador do CPA, onde esta exigência processual não teria de estar, que estabelece uma regra, ainda que excecional, até porque o CPTA foi posterior ao CPA, e, por isso, revoga ou afasta a aplicação do CPA, porque não o exige no quadro do contencioso administrativo.

Portanto, para além de inconstitucional, na opinião de VPS, a exigência de recurso hierárquico necessário prévio, ainda que previsto a título excecional, é ilegal, porque o CPTA não mantém e, aliás, afasta esta exigência que consta do CPA.

O legislador, noutras normas, estabeleceu regras que têm esse efeito e que conduzem à ideia de que a reclamação deixou de ser necessária. Neste sentido, é necessário atender ao artigo 59º que diz respeito aos prazos e ao início da contagem dos prazos.

No nº4 do referido preceito diz-se qual é o efeito da impugnação administrativa, que é o de suspender o prazo, mas não tem o efeito processual de implicar um pedido de suspensão.

Depois de no nº4 do artigo 59º do CPTA se dizer isto, numa lógica minimalista, mas que é compreensível, no nº5 do artigo 59º diz-se algo que é do agrado do professor Vasco Pereira da Silva: “a suspensão do prazo (para impugnação) está prevista no número anterior, não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa”.

O particular, mesmo quando impugnou administrativamente, isto é, quando usou o recurso hierárquico necessário, não é obrigado a esperar pela resposta e pode, imediatamente, impugnar um ato que ainda está a ser decidido pelo superior hierárquico. Aliás, pode obter uma decisão anterior à decisão do superior hierárquico, o que significa que, para o legislador, não só não existe o pressuposto processual do recurso hierárquico necessário, como se considera que mesmo nos casos em que, a título excecional, ele tivesse existido, o particular não tem de esperar pelo seu resultado para ir a tribunal (é irrelevante, é desnecessário e não é legalmente exigido).

Deste modo, mesmo nos termos limitados em que aparece este recurso hierárquico no CPTA, esses, da perspetiva de VPS, foram liminarmente afastados, não apenas pelo facto de não haver qualquer previsão legal relativa ao recurso hierárquico necessário, como se diz que quando exista não irá servir para nada, porque o particular pode ir sempre a tribunal (tenha ou não interposto).

Ou seja, há uma possibilidade de escolha entre fazer e não fazer tanto em relação à interposição de recurso hierárquico dito necessário, como nos casos em que o particular tenha interposto esse recurso, porque ele não tem de esperar pela resposta, o que significa que é irrelevante tê-lo apresentado ou não, porque o que a lei estabelece é que o particular pode sempre impugnar. Assim, ocorre um afastamento da definitividade vertical.

Deste modo, e tendo presente tudo o que foi suprarreferido, o legislador estabeleceu regras que punham em causa o conteúdo anterior.

Porém, em 2015, houve algo que, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, era desadequado, embora o professor ache que não tem efeitos.

De facto, o professor Sérvulo Correia, que foi um dos membros da comissão revisora, tinha uma posição que era só dele e dizia que a impugnabilidade dos atos administrativos não era um pressuposto processual autónomo, porque não era uma característica do ato administrativo, mas era uma característica da legitimidade. Curiosamente, por causa disso, o artigo 51º do CPTA, que na revisão de 2015 falava em atos lesivos, deixou de falar, embora a CRP continue a falar, e só fala dos atos lesivos a propósito do artigo 55º quando está a falar da legitimidade.

O professor Vasco Pereira da Silva destaca que lesar alguém é uma questão diferente de saber quem é que foi lesado (legitimidade). Portanto, a legitimidade é uma característica do sujeito e a impugnabilidade é uma característica do sujeito: a legitimidade define quem foi lesado e quem lesou foi um ato praticado pela AP.

Assim, quando dizemos que a impugnabilidade é um pressuposto processual do ato estamos a qualificá-lo corretamente, mas quando dizemos que é um pressuposto da legitimidade, não só não acrescentamos mais nada como eliminamos o pressuposto do ato. Deste modo, o professor Vasco Pereira da Silva não só entende que, por um lado, esta realidade põe em causa um pressuposto processual, que é o mais antigo da justiça administrativa, como, por outro lado, constando o critério no texto constitucional, considera que é desnecessário repeti-lo nas demais normas.

De seguida, cabe atender ao artigo 55º do CPTA, que diz respeito à legitimidade e que, em boa verdade, surge apenas na lógica do repete, tal como enuncia o professor Vasco Pereira da Silva, porque apenas repete o que consta dos artigos 9º, nº1 e 10º, nº1 do CPTA.

Porém, no artigo 55º do CPTA, a formulação adotada pelo legislador pode gerar dúvidas. No entanto, uma análise atenta do preceito permite aferir que a alínea a) repete o artigo 9º, nº1 e que a alínea b) repete o artigo 9º, nº2.

A única coisa nova que poderia estar aqui, porque é especial (e mesmo o especial pode-se discutir se é especial para ação de impugnação ou se deveria valer para os demais casos) é esta referência aos presidentes dos órgãos colegiais.

O professor Vasco Pereira da Silva entende que, apesar do CPTA ter essa formulação limitada à impugnação, atualmente faz sentido alargar, sendo que o mais adequado, fazendo uma interpretação atualista do preceito, seria alargar este poder do presidente do órgão à atuação do seu próprio órgão. No fundo, esta compreende uma modalidade especial de ação pública, porque é o presidente quem tem esse poder de controlo. Assim, a boa solução não era ter apenas aqui esta possibilidade, mas em todos os meios processuais, algo que é possível estender mediante interpretação atualista deste artigo.

Já no que diz respeito ao artigo 56º do CPTA, norma colocada como inspiração subjetivista e que corresponde ao mecanismo que consta do Código de Processo Civil, o professor Vasco Pereira da Silva considera que não faz sentido esta previsão, porque o ato administrativo é uma atuação que produz efeitos numa situação individual e concreta em relação a um particular e que produz efeitos unilateralmente. Não há um acordo, logo se é por força da vontade da Administração Pública que o particular aceita, a aceitação tácita é aquilo que o particular faz perante um ato administrativo.

Portanto, a impugnação tácita não existe no processo administrativo (o particular recebeu o ato, ele produz efeitos na sua esfera jurídica e, depois, se não concordar com ele, então irá a tribunal reclamar).

No que diz respeito à aceitação expressa, que é aquela que o prof. Vieira de Andrade procura salvar, sendo que o professor Vasco Pereira da Silva concorda com o autor no sentido de afirmar que este não é um pressuposto de legitimidade, este afirma que a ser um pressuposto, ainda que atípico, será a falta de interesse, no sentido em que alguém que não tem mais interesse em impugnar o ato e por causa disso é lhe retirada essa possibilidade.

Porém, o professor Vasco Pereira da Silva tem dificuldade em conceber a aceitação expressa: mesmo que o particular diga “eu não quero impugnar este ato” o particular pode em conversa com os amigos, em conversa com advogado, ou porque pura e simplesmente mudou de opinião, não está impedido de ir a tribunal de novo, mesmo que o tenha dito de forma expressa. Tal deve-se ao facto de não estarmos no domínio da autonomia da vontade, mas sim no domínio do princípio da legalidade. Assim sendo, se o particular entende que estava mal informado, não se entende porque é que não pode ir a tribunal.

Neste sentido, haveria inconstitucionalidade desta norma, na medida em que o que está em causa tem a ver com direitos fundamentais ou princípios fundamentais do direito administrativo e, por isso, esta possibilidade deixada à disponibilidade do particular não faz sentido no âmbito do contencioso administrativo.

Quanto à questão dos prazos de impugnação, no contencioso administrativo, como se entendia que não havia direitos, por força dos traumas da infância difícil, dizia-se que o particular tinha prazos e havia tradição desses prazos serem reduzidos. Essa tradição, em Portugal, significava que quando essa reforma entrou em vigor o prazo era de 2 meses, como um prazo normal de impugnar, e que era aumentado face à ação pública e face à ação popular. Ou seja, o particular tinha apenas um prazo de 2 meses, que era um prazo curto, e que ficaria ainda mais curto se aceitasse a ideia do recurso hierárquico, mesmo que a título excecional. Isto porque, se aceitasse o recurso hierárquico este prazo era reduzido para o prazo de 1 mês, e, portanto, é uma realidade que punha em causa o direito ao processo.

Este código preocupou-se com esta questão, que é básica no processo administrativo, e que levou ao aumento do prazo de 2 meses para 3 meses. Ainda que tenha sido introduzida esta alteração, o professor Vasco Pereira da Silva considera que a verdadeira alteração é, por um lado, alargar, mas que é sobretudo dizer que o prazo de um ano pode valer para todos, porque se o particular, por qualquer razão justificativa venha dizer que está dentro do prazo de 1 ano, embora tenha deixado passar o prazo de 3 meses, o juiz pode admitir. De alguma maneira, o que se diz no artigo 58º, nº3 do CPTA é que se existir um justo impedimento, um erro do particular, ou qualquer outra circunstância que torne perdoável o decurso do tempo isso faz com que o juiz possa decidir aceitar o ato.

Contudo, o professor Vasco Pereira da Silva considera que é preciso ir ainda mais longe em duas questões.

A primeira é relativa à ação de condenação, porque o que está em causa na ação de condenação, tal como esta se encontra regulada para atos administrativos, é uma ação de condenação para a tutela de um direito subjetivo. Ora, se é um direito subjetivo que está em jogo, esta remissão para os prazos de impugnação causa alguma perplexidade e deixa algumas dúvidas, porque se a regra relativamente a direitos é a de que enquanto há o direito o particular pode ir a juízo, esta também deveria ser a regra para a condenação. Assim, se o particular continua a ter o direito, faz sentido que possa ir a juízo. E, portanto, o professor Vasco Pereira da Silva afirma que este é um dos pontos que merecia ser mais bem ponderado. Se calhar um dos problemas da ação de condenação (que tem menos artigos que a impugnação) é a de que algumas coisas foram resolvidas mais rapidamente e deveriam ter sido mais pensadas.  

A segunda questão prende-se com algo que releva tanto para a ação de condenação como para a ação de impugnação, que é a questão do prazo de impugnação e a relação com o artigo 38º do CPTA.

Efetivamente, quer o nº1, quer o nº2 foram construídos pelo professor Vasco Pereira da Silva, nos termos da lei de 1985, a propósito da ação criada. O professor entendia que essa ação poderia ser mesmo alternativa do recurso e, mesmo perante um ato que se tornou inimpugnável, aquilo que poderia ser levado a juízo não era o ato enquanto tal, mas sim a relação jurídica administrativa que estava em jogo. Daqui, surgiu uma discussão.

Os professores Freitas do Amaral, Viera de Andrade e Vasco Pereira da Sila levavam mais longe a aplicação deste princípio, entendendo que o prazo pode ter passado, mas o ato não se convalida. O ato nunca se convalida, ou seja, pode não ser impugnável, mas um juiz pode sempre conhecer dele. No fundo, o ato continua a ser ilegal, mesmo que haja uma regra que impeça a impugnação, e não se pode impedir o conhecimento desse ato nem que a relação jurídica seja considerada de forma independente.

O legislador, no artigo 38º, nº1 do CPTA e no quadro desta discussão, deu razão ao professor Vasco Pereira da Silva e vem dizer, de uma forma, que procura ser prudente que “nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado”.

Assim sendo, seja na responsabilidade civil, seja em qualquer outro caso, desde que a lei substantiva o permita, o tribunal pode conhecer a título incidental de um ato administrativo que já não possa ser impugnado, isto é, o particular não pode conhecer da ilegalidade do ato e não pode pedir ao tribunal que afaste o ato, mas pode pedir ao tribunal, alegando que o ato é ilegal, que corrija os efeitos desse ato da sua relação jurídica.

Por sua vez, o legislador, no nº2, diz algo que faz sentido e que corresponde ao que foi formulado pelo professor Vasco Pereira da Silva nos anos 90, que é dizer que isto significa que o particular não pode obter o mesmo efeito que resultaria de um ato impugnável, ou seja, o particular não pode obter a anulação e ele sabe que não impugnou, mas o ato está lá e fica lá. Assim, vê a afetado o seu direito processual de impugnação, mas não o seu direito substantivo.

Esta solução, que está consagrada para as impugnações, torna mais evidente o facto de que na ação de condenação para o reconhecimento do direito, como está em causa um direito, a inimpugnabilidade do ato não vale, e, portanto, mesmo que o particular não tenha pedido a ação de condenação naqueles casos, o particular não está impedido de obter tutela, desde que essa tutela não corresponda ao efeito correspondente daquele ato. Ou seja, esta solução genérica do artigo 38º do CPTA permite dizer que isto vale não só para as ações de impugnação, mas vale igualmente para as ações de condenação e para outro tipo de ações.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, a inimpugnabilidade só produz efeitos meramente processuais, no sentido de afastar o processo de impugnação, porque, por um lado, não é possível observar outros efeitos e, por outro, a lei não estabelece outros efeitos e, portanto, julga que, perante esta formulação do artigo 38º, o legislador consagra a sua posição.

Efetivamente, a inimpugnabilidade tem a ver com tempo e o tempo é uma realidade imensurável, que não tem a ver com ações humanas, isto é, o tempo passa e, ao passar, produz um efeito processual que se prende com o facto de o particular não pode usar aquela ação cujo prazo já passou. Agora, isso não impede que o particular que foi lesado, que sofreu na sua esfera jurídica os efeitos de uma atuação ou omissão ilegal, de ir a juízo para o reconhecimento desses direitos. É por isso que o professor Vasco Pereira da Silva quando estabelece a diferença entre atos nulos e anuláveis refere que não há nenhum efeito convalidatório dos atos anuláveis pelo simples decurso do prazo, ou seja, os atos são anuláveis, são ilegais e continuam a ser ilegais.

Por fim, releva atender ao que consta do artigo 57º do CPTA, que se refere aos contrainteressados.

Esta é uma expressão do passado, que não significa realmente aquilo que o legislador diz ou significa menos que aquilo que o legislador queria dizer.

O legislador, no artigo 57º, queria dizer que as relações processais, tal como as relações substantivas, também podem ser multilaterais, e vem dizer que quem se coloque numa posição que é similar à do autor do ato, é o contrainteressado (podendo ser um interessado do lado da Administração Pública, do lado do réu), isto significa que estamos perante uma relação multilateral.

O professor Vasco Pereira da Silva não usaria esta expressão, pese embora concorde com a ratio subjacente. Faria uma norma genérica para abranger todos os particulares com interesse similar ao sujeito processual, quer do lado do autor quer do lado do réu, uma vez que podem haver vários sujeitos a defender interesse similares e, portanto, eles devem atuar nos processos.

Para além disso, o legislador deveria dizer qualquer coisa sobre a necessidade ou não de se agir de litisconsórcio, bem como de saber se é natural ou necessário. Isto não está resolvido e deveria estar. O critério é o da titularidade da relação, e, portanto, pode dizer-se que todos aqueles que estão no quadro de uma relação jurídica com posição similar têm legitimidade de parte e, portanto, há litisconsórcio necessário. Os demais podem-se associar como partes ou assistentes aí (litisconsórcios voluntario)

Efetivamente, poderemos usar os critérios do processo civil.

Assim, sabemos que eles podem atuar, agora sobre ter de estar ou não o legislador não diz nada.