Noções de Ato e as suas consequências- Francisca Magalhães

 As noções de ato administrativo e as suas consequências na tutela dos direitos dos particulares

 

Este post serve o propósito de analisar as conceções de ato administrativo no decorrer dos anos de modo a perceber o impacto que possuem na vida dos particulares.

As várias noções de ato administrativo ao longo dos anos não são um mero problema de nomenclatura, isto é, não relevam apenas para uma análise histórica, pelo contrário, importam para além da teoria e têm consequências práticas na tutela dos direitos dos particulares.

A verdade é que ato administrativo sempre esteve presente nos vários domínios da Administração, no entanto, foi apresentando características e funções diferentes mediante a época em que se situava.

 

Importa, neste sentido, recuar ao Estado Liberal, altura em que a Administração percecionava os particulares enquanto seus subordinados e objetos da atuação administrativa e que dá origem a uma teorização do ato correspondente a esta realidade, ou seja, um ato autoritário que lesava, impunha proibições e utilizava a coação física para a obtenção de uma atuação por parte do particular.

É nesta altura que surge a noção de ato definitivo e executório por influência de Otto Mayer e seguido em Portugal pela doutrina clássica da escola de Lisboa. Estas noções são tratadas a respeito do pressuposto processual da impugnabilidade do ato, o que implica, nos termos desta noção, que para um ato da administração ser contestado junto dos tribunais administrativos é necessário que se trate de um ato definitivo e executório.

 Quanto á característica da definição, esta corresponde, segundo o professor Marcelo Caetano, no ato final praticado pela Administração, isto é, o ato último que põe termo a um procedimento. Já o professor Freitas Do Amaral entende que a definitividade do ato deve ser analisada mediante três critérios. Definitividade horizontal, que se prende com o momento em que foi praticado o ato e estabelece que o ato é definitivo quando conclui um procedimento. O segundo critério é a definitividade vertical que se prende com posição hierárquica de quem pratica o ato, concluindo que o ato será definitivo quando praticado pelo superior hierárquico. E por último a definitividade material que tem que ver com o conteúdo do ato e determina que é definitivo o ato que estabelece o direito a aplicar no caso concreto.

A adoção da conceção de ato definitivo vem limitar as situações em que os particulares têm direito a recorrer aos tribunais e a contestar a atuação administrativa. A colocação destes entraves ao pressuposto processual da impugnabilidade do ato administrativo vem, por um lado, isentar a apreciação da atuação da Administração por parte dos tribunais e, por outro, diminuir as garantias dos particulares em face á Administração colocando-os numa posição de maior fragilidade. Esta noção de ato deu jeito no tempo de uma Administração autoritária pois através dela foi possível manter o núcleo do controlo dentro da própria Administração sem que os poderes fiscalizadores dos tribunais “interferissem” na atuação desta, já que, a quantidade de atos suscetíveis de serem impugnados é muito pequena.

Para além de definitivo o ato teria de ser executório o que significa que o pressuposto processual da impugnabilidade fica dependente de mais uma característica.

A executoriedade do ato administrativo assume diferentes sentidos na doutrina, sendo um deles a ideia de suscetibilidade de execução forçosa do ato imposto pela Administração. Mais uma vez, a consideração desta noção de ato faz sentido no contexto da Administração polícia/ autoritária e representava, na construção do professor Marcelo Caetano, a “manifestação por excelência da autoridade da administração”.

Fazer depender a impugnabilidade do ato de características tão restritivas como a definitividade e a executoriedade permite, como mencionado anteriormente, que a Administração mantenha o seu poder relativamente aos particulares, limitando as situações possíveis de serem impugnadas nos tribunais e fazendo com que o controlo efetivo destes não exista na prática. O controlo exercido pelos tribunais era meramente aparente.

 

 

Vista a noção de ato presente no âmbito da Administração autoritária vamos agora recuar ao Estado social, em que as características e funções do ato se alteram.

Com a evolução do Estado liberal para o Estado social, as preocupações da Administração deixam de ser as mesmas, principalmente com o surgimento dos direitos sociais. Esta transição não poderia deixar de trazer consequências ao nível da noção do ato administrativo. A Administração no Estado social é prestadora e a noção de ato administrativo já não é mais a do ato enquanto realidade opressora e autoritária. O ato no Estado social é um ato favorável ao particular.

 Assim, deixa de fazer sentido considerar as características previamente mencionadas, já que, esta mudança arrasta consigo uma nova dimensão da Administração que passa a prestar serviços e a atribuir benefícios materiais aos particulares, estes são agora vistos enquanto sujeitos titulares de direitos e não como objetos do poder administrativo.

A característica da definitividade é abandonada (apesar de não totalmente) pois deixa de fazer sentido, aumentando assim a tutela dos particulares face aos poderes da Administração. A característica da executoriedade também deixa de ter fundamento, uma vez que, a Administração presta agora serviços aos particulares e, portanto, se é este a solicitar a uma determinada atuação por parte da Administração não há razão para pensar que o ato é executado contra o sujeito.

Surge assim a noção de ato constitutivo de direitos característico da administração do Estado social que vai encontrar consagração legislativa posteriormente.

Deste modo, e tendo em consideração o exposto é possível concluir que no ceio desta Administração existe uma proteção superior dos direitos dos particulares e que, relativamente á possibilidade de impugnação de um ato administrativo as barreiras que antes se levantaram no Estado liberal caem agora no Estado social. Não se encontrando, ainda assim, a impugnação totalmente livre de constrangimentos já que o juiz continua sem poder dar ordens ou condenar a Administração o que significa que os tribunais continuam a não exercem um controlo efetivo sobre esta.

 

 

A próxima noção de ato provém do Estado Pós-social, período em que a atividade administrativa se complexifica e dá lugar á Administração conformadora ou de infraestruturas.

A presente mudança implica mais uma vez, uma alteração ao conceito de ato que passa a chamar-se ato administrativo com eficácia em relação a terceiros. As funções que esta administração assume faz surgir relações jurídicas cada vez mais complexas com uma multiplicidade de sujeitos que ocupam a posição da administração e de particulares.

A característica mais presente nesta noção de ato é a multilateralidade, ou seja, a produção simultânea de efeitos jurídicos relativamente a vários sujeitos provenientes da mesma atuação administrativa.

O reconhecimento desta característica permitiu o salto lógico para a possibilidade de todos os terceiros afetados pela atuação administrativa se devam encontrar em condições, isto é, ter a legitimidade, de impugnar essa atuação nos tribunais administrativos. 

Verifica-se deste modo um alargamento da noção tradicional de ato administrativo viabilizando uma tutela maior dos direitos dos particulares e a possibilidade de impugnar um maior número de atuações administrativas, já que, dentro do conceito de ato multilateral cabe mais do que o simples ato definitivo e executório.

 

A analise da noção de ato em três contextos diferentes permite concluir que esta realidade tem uma grande capacidade de adaptação encontrando-se em constantes processos de evolução e que todas estas noções têm impacto direto na maior ou menor tutela atribuída aos direitos dos particulares.

Nos dias de hoje o ato administrativo deve ser entendido enquanto realidade ampla, que pode integrar, dentro desta mesma noção, tanto os atos de uma administração agressiva que caracterizava o Estado liberal como os atos das Administrações prestadora e conformadora do estado social e pós social respetivamente.

Assim o ato administrativo é, tal como o define o professor Vasco Pereira da Silva no seu livro Em Busca Do Ato Administrativo Perdido, qualquer manifestação unilateral de vontade por parte da Administração Pública com destino á satisfação das necessidades coletivas e que produz efeitos jurídicos de carater individual e concreto.

             Hoje o direito de impugnação de um ato administrativo junto dos tribunais competentes por parte dos particulares depende apenas de uma característica- a lesão provocada pelo ato aos direitos do sujeito.  Esta noção tem correspondência legal no artigo 268ºda CRP, que trata dos direitos e garantias dos administrados. O nº 4º do respetivo artigo estabelece o reconhecimento de que a impugnação pode versar sobre qualquer atuação administrativa, independentemente da forma que revista o ato. Ora as atuações administrativas suscetíveis de serem recorríveis ganham hoje contornos mais amplos beneficiando os particulares, pois quer as decisões finais, como atos intermédios e até atos de execução podem ser impugnados desde que tenha existido uma lesão do direito do sujeito.

             Da interpretação conjunta do artigo 268º nº4 e 5º da CRP resulta um contencioso de jurisdição plena, isto é, um contencioso que tutela de modo pleno e efetivo os direitos dos particulares e que adotou, na nossa ordem jurídica, uma natureza subjetiva e um critério também ele subjetivo visando a tal proteção integral ao permitir a impugnação de quaisquer atos lesivos dos direitos dos particulares.

             O artigo 51º do Código de Processo Administrativo que trata do pressuposto processual da impugnabilidade do ato também, em harmonia com a Constituição, afasta todas as conceções restritas do ato Administrativo ao estabelecer que são impugnáveis todas as decisões que produzam efeitos jurídicos. O artigo 52º do mesmo diploma vêm reforçar a ideia ao estatuir que a forma como é praticado o ato é irrelevante para efeitos da sua impugnação.

 

 

             É possível, deste modo concluir que, atualmente, o ato deve consagrar uma noção ampla, tal como o professor Vasco Pereira da Silva entende. A adoção desta noção afasta todos os entraves anteriormente estabelecidos que funcionavam como forma de proteger a Administração Pública contra o controlo dos tribunais e como forma de manter os particulares em posições de maior vulnerabilidade. A noção que é atribuída ao ato tem implicações praticas relevantes na relação que o particular estabelece com a Administração e vice-versa. Assim a adoção de uma conceção ampla do ato permite desde logo um controlo superior da atuação da Administração e, claro está, uma tutela efetiva, plena e integral dos direitos e garantias dos particulares.

 

 

 

 Bibliografia:

•  Vasco Pereira da Silva, Em Busca Do Ato Administrativo Perdido

•  Vasco Pereira da Silva, Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise 

Trabalho realizado pela aluna Francisca Magalhães, nº 140120175, turma 1