POST 1. Críticas ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Melissa de Sousa nº140120133
O novo Contencioso Administrativo correspondeu a dois diplomas: o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e o Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Os dois diplomas legislativos têm valores diferentes, e, no entendimento de Vasco Pereira da Silva, o ETAF era um diploma fraco que estava no limite da inconstitucionalidade porque adotava soluções que não eram as mais adequadas. Enquanto que o CPTA, satisfazia plenamente as exigências constitucionais, com algumas opções discutíveis, mas entendia-se ser, na sua generalidade, satisfatório.
As visões negativas de Vasco Pereira da Silva prendem-se com o facto do estatuto não diferenciar e não tratar como uma realidade especial o contencioso tributário. Aquilo que o legislador fazia, do ponto de vista das competências, era justapor os tribunais administrativos e os tribunais tributários, sem que houvesse uma lógica de unificação e integração. No texto originário, os tribunais tinham todos nomes diferentes e, se isso significava que também passaria a haver dois códigos do processo no domínio do contencioso tributário, esta realidade também era de difícil explicação porque seria apenas uma única jurisdição, não havendo a necessidade de dois códigos.
A outra crítica que incide sobre esta repartição do contencioso é que no quadro dos tribunais administrativos tributários havia uma esquizofrenia no funcionamento dos tribunais que era insustentável em termos de tudo. É que se estabelecia que o Supremo é, simultaneamente, Tribunal de 1ª instância (tribunal que decide matéria de facto e matéria de direito), em relação aos órgãos do Estado (Governo e aos órgãos superiores do Estado), e é Tribunal de Recurso para os outros tribunais e para as decisões da 1ª instância do contencioso administrativo e tributário. Ou seja, está em causa duas funções esquizofrénicas, no sentido em que decidir factos e direito não é a mesma coisa de decidir apenas o direito e verificar se a outra sentença foi ou não bem tomada.
Isto significa que o trabalho do Supremo Tribunal Administrativo (STA) é um trabalho redobrado, visto que desempenha duas funções, quando não há nenhuma razão para isso que não seja de ordem histórica e ordem traumática. Entendemos que isto é um resquício da teoria do ministro-juiz que levava a dizer que os atos do ministro eram os mesmos que o ato do juiz, sendo que o tribunal apenas iria reconhecer o recurso dessas decisões. Apesar desta teoria ter desaparecido na França em 1889, há um resquício que continua em Portugal.
Entendemos, assim, que não é propriamente um privilégio de forma porque os órgãos superiores são tratados como os órgãos inferiores e não há regras diferentes do processo. Ao mesmo tempo, o STA quando julga é como um tribunal de 1ª instância. Contudo, não se percebe porquê que há esta diferença protocolar com os órgãos superiores, quando não há razão para isso, sendo que já é tempo de ultrapassar os traumas da infância difícil e acabar com esta lógica.
Por sua vez é curioso que o legislador conseguiu introduzir outra complicação. É que tradicionalmente, e antes da reforma, esta diferença protocolar não dizia apenas respeito aos atos legislativos, mas aos atos de qualquer órgão governamental (os atos de natureza coletiva do conselho de ministro, os atos com competência conjunta e os atos dos ministros isolados). Agora reduziu-se a competência do Governo e passaram a ser apenas os atos de competência conjunta ou os atos de natureza coletiva do conselho de ministro porque os individuais já são remetidos para o tribunal de 1ª instância. Logo, está em causa todas as formas de atuação (atos, contratos e regulamentos) e não apenas os atos.
Porém, há ainda uma modificação que não é a que deveria ter sido feita, sendo que esta não só, não resolve os problemas anteriores, como também não resolve o problema adicional.
Acontecia que maior parte dos atos de governo, segundo a boa regra portuguesa (séc.XIX), eram de natureza individual quando não se estabelecia a competência do conselho de ministros. Esta realidade atualmente também se alterou do ponto de vista das leis orgânicas do Governo. Por um lado, aumentou a competência do Conselho de Ministros, e este é chamado a decidir matérias que anteriormente não decidia, e, por outro lado, aumentou o número de competências exclusivas, passando o Ministério das Finanças a intervir em quase todos os atos.
Portanto, se havia aqui alguma hipótese de delimitação, esta é colocada em causa porque nas regras da organização das leis orgânicas do Governo, este transformou em competência conjunta, matérias que seriam de competência individual. Assim temos um Supremo esquizofrénico, um Supremo grande demais, um Supremo que faz coisas muito diferentes porque passou a estar dividido em duas secções (secção administrativa e secção tributária). Há, depois, um plenário que reúne os juízes do contencioso administrativo e do contencioso tributário, respetivamente. Não obstante, está em causa uma lógica que levava a que se dissesse que o STA correspondia a uma pirâmide invertida porque tinha mais lugares no topo do que na base.
Vasco Pereira da Silva entende que não se resolveu este problema e, na verdade, até se agravou porque se aumentou os casos de competência de 1ª instância da 1ª secção do STA, quando este deveria ser, tal como nos outros países europeus, um simples órgão de recurso. Ao se duplicar funções, torna-se ineficiente.
Para além disso, o estatuto não tirou todas as consequências da existência de uma jurisdição autónoma. É preciso dizer que a reforma de 2019 melhorou em termos legislativos o sistema a existir. O quê que a especialização deve implicar para haver uma jurisdição autónoma, ou seja, quais são as consequências que devem existir do ponto de vista do funcionamento do órgão? Vasco Pereira da Silva entende que deve haver uma formação especializada de juízes no início e ao longo da vida; uma cadeira específica para juízes da jurisdição administrativa e também é preciso, ou conveniente, que haja tribunais especializados em matéria de contencioso.
Na versão de 2004 estas pretensões não estavam previstas, sendo que não se falava em formação especial. O que tem acontecido para suprimir as palhas deste sistema é recorrer as formações ad hoc sempre que há um concurso. No entanto, entendemos que usar uma solução ad hoc não é resolver os problemas.
Por último, atentar que esta possibilidade de tribunais especializados só passaram a existir em 2019. Só com esta reforma é que surgiram autonomizados tribunais especializados em matéria administrativa ao lado do tribunal comum, e, isto fez com que só agora é que verdadeiramente estivessem a funcionar o acesso as formações especializadas dentro de cada um dos tribunais. Houve aqui uma melhoria com a criação de tribunais especializados.
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