Perspetiva objetivista e subjetivista da causa de pedir e consequências na Justiça Administrativa

 Causa de pedir e as consequências da adoção da lógica objetivista e subjetivista na justiça adminsitrativa

O presente post visa fazer uma análise sobre um dos elementos que integram o objeto do processo- a causa de pedir- e as consequências que o alargamento ou diminuição do seu escopo tem na vida dos particulares.

Antes de mais é necessário fazer uma breve referência ao que se entende por objeto do processo para que seja possível perceber o que é a causa de pedir e acompanhar o conteúdo da publicação.

Não há dúvidas de que o objeto é um dos elementos essenciais do processo, no entanto, quanto à sua determinação surgem na doutrina três correntes que olham para  este elemento de forma distinta. A lógica processualista; a lógica substancialista; e a lógica eclética, que nos ajudam a perceber os elementos que estão em causa relativamente d

ao objeto do processo.

A lógica processualista entende que o objeto do processo é tudo o que tenha sido levado a juízo pela parte, independentemente das pretensões feitas por esta . Trata-se aqui de um maior destaque da causa de pedir

A lógica substancialista determina que este é concebido apenas em função da pretensão das partes sem serem considerados os factos trazidos a juízo, realçando o elemento do pedido.

Quanto à lógica eclética, esta estabelece que para determinar o objeto do processo é necessário a conciliação das duas realidades, ou seja, considerar quer os factos trazidos a juízo quer as pretensões das partes. Nesta teoria harmoniza-se os dois elementos já vistos, a causa de pedir e o pedido 

Deste modo, dependendo da teoria que seguimos, o objeto do processo tende a ser considerado de formas distintas sendo no primeiro caso atribuído maior valor à causa de pedir, no segundo caso uma relevância superior ao pedido e na última concepção existe um equilíbrio de importância entre a causa de pedir e o pedido. 

Assim, segundo as concepções que conciliam ambas as realidades, o objeto do processo é composto tanto pelo pedido como pela causa de pedir.

Nesta medida o pedido é, numa lógica imediata, o que o particular solicita diretamente ao juiz, numa lógica mediata é a posição jurídica substantiva que o particular pretende ver tutelado na ação.

A causa de pedir é a situação que leva o particular a juízo, é a lesão provocada pela atuação ou omissão por parte da Administração Pública.

É sobre este elemento do objeto do processo (a causa de pedir) que vou centrar a minha atenção ao longo do post.

A causa de pedir é uma das realidades afetadas pelos traumas de infância pelo qual o Contencioso Administrativo passou.O pensamento clássico, responsável pela criação dos traumas, considerava que a função do contencioso era a da mera tutela da legalidade e do interesse público e que a causa de pedir devia ser apreciada objetivamente, ou seja, tendo em consideração apenas a atuação administrativa em causa, excluindo da equação os direitos subjetivos de que eram titulares as partes. Ora esta orientação clássica objetivista pressupunha a validade ou invalidade dos atos praticados pela administração como causa de pedir sem que fossem consideradas as alegações das partes relativamente aos seus direitos subjetivos lesados. A dissociação entre a atuação administrativa levada a juízo e os direitos subjetivos lesados do particular acaba por o desfavorecer na relação que estabelece com a Administração Pública ,uma vez que, no meu entender, para se alcançar uma solução justa é necessário perceber qual o direito violado pela administração e desse modo avaliar o grau da gravidade da atuação administrativa.

Nesta medida, é possível concluir que esta noção objetivista, que diminui o sentido do objeto do processo, acaba por prejudicar o particular ao não considerar o direito subjetivo violado no caso concreto. 

A reforma do Contencioso Administrativo passou a estabelecer uma lógica maioritariamente subjetiva ao considerar como critério único de impugnação a lesão que os atos administrativos provocam nos direitos dos particulares, tal como estabelece o artigo 268º, nº4 da CRP. Assim, a causa de pedir é determinada através da ligação entre a atuação administrativa levada a juízo pelo particular e os direitos subjetivos que foram lesados por essa atuação. A legalidade da atuação administrativa afere-se de um modo subjetivo, isto é, considerando a relação entre a ilegalidade da atuação e o direito subjetivo violado, tendo em ponderação as pretensões da parte.

O artigo 95º do Código de processo administrativo, que versa sobre o objeto e limites da decisão,encontra-se em harmonia com o estabelecido da CRP, uma vez que, vem alargar de forma conforme, o objeto do processo ao estipular que a sentença deve decidir sobre todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, ou seja, tendo em consideração as pretensões da parte. A menção que o artigo faz sobre a obrigação do tribunal em decidir todas as questões submetidas pelas partes, coaduna-se com a lógica de uma justiça administrativa subjetiva. Esta lógica permite, ao contrário do que acontece na lógica de uma justiça administrativa objetivista, alcançar uma solução mais justa que beneficia o particular e que, desta forma, equilibra as posições de uma relação que à partida é desequilibrada (a relação estabelecida entre a Administração Pública e o particular).  

O artigo 95º,nº 1 estabelece o princípio do contraditório, não deixando espaço para quaisquer dúvidas relativamente à questão de saber se o processo Administrativo é inquisitório ou contraditório- “ e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas”.

Ora, o legislador quis afastar-se da visão clássica, valorizando a causa de pedir introduzindo o princípio do contraditório permitindo uma análise mais alargada e precisa da relação material controvertida em causa, uma vez que, se tem em conta as pretensões da parte e claro, os direitos subjetivos lesados, sendo que, serão essas as questões que o tribunal deverá decidir.

O nº3 do artigo 95º estabelece que o tribunal deve pronunciar-se contra todas as causas de invalidade que tenham sido suscitadas pela parte em juízo.

A apreciação de apenas uma das causas de invalidade invocadas pela parte corresponde a uma lógica do passado em que os tribunais se pronunciavam somente em relação a umas das causas de invalidade, baseando este argumento na ideia de que essa apreciação era bastante para declarar de forma integral a ilegalidade da atuação administrativa. Este raciocínio representa uma falácia e coloca em causa a tutela plena, integral e efetiva dos direitos subjetivos dos administrados, tal como prevê o já referido artigo 268º, nº4 da CRP.

A análise integral da legalidade, isto é, a apreciação dos tribunais sobre todas as causas de invalidade de que sofre o ato administrativo, serve para perceber o nível de gravidade da atuação administrativa e o respectivo dano para o particular resultando numa decisão mais justa e favorável para este, ao invés de ser apreciada só uma das invalidades, que resultaria numa decisão menos precisa em relação ao dano causado pela administração ao particular, desfavorecendo-o. O professor Vasco Pereira da Silva dá como exemplo um bolo envenenado em que cada fatia corresponde a uma invalidade do ato. Apenas uma fatia é suficiente para envenenar a atuação administrativa e lesar o particular, no entanto, ter-se-á de fazer uma análise do bolo completo para se perceber quanto do bolo está envenenado, ou seja, de que vícios padece o ato administrativo e consequentemente quão grave é a atuação administrativa.

A consequência da apreciação meramente parcial da legalidade do ato é a de o particular ter de intentar várias ações para as várias causas de invalidade se as quisesse ver todas reconhecidas pelo tribunal.  

Deste modo, conclui-se que a tal apreciação integral da legalidade evita que o particular tenha de intentar novas ações sobre causas de invalidade que já tinha contestado mas que o tribunal não se pronunciou.

O nº3, 2º parte do artigo 95º estabelece que o juiz deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que as partes tenham alegado. A interpretação deste artigo tem feito suscitar a questão de saber se estamos perante uma manifestação do princípio do inquisitório, ou seja, se o juiz pode trazer ao processo novos factos que não tenham sido alegados pelas partes. A perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva, com a qual concordo, é a de que a norma estabelece um dever para o juiz de identificar as causas de invalidade do ato já existentes mas que não foram suscitadas pela parte, tendo sempre como limite os factos invocados por esta, ora isto é bem diferente da possibilidade de o juíz poder invocar novos factos. Assim, não se assiste, neste preceito, a um elemento de natureza inquisitória mas sim à possibilidade do juiz qualificar de forma distinta os factos que as partes alegam e que, muitas vezes, erram na qualificação.

Esta norma é, sim, uma demonstração da natureza subjetiva da justiça administrativa ao permitir uma apreciação entre cada uma das invalidades em causa e o resultado que estas têm nos direitos subjetivos do particular relacionando, a ilegalidade e a lesão dos direitos subjetivos. Verifica-se, portanto, uma valorização da causa de pedir.

A teoria dos vícios, muito utilizada para a identificação das causas de pedir, corresponde a mais uma das manifestações da lógica do passado, isto porque não permite a apreciação integral da legalidade da atuação administrativa.

O  que pode gerar a invalidade de um ato é a violação dos seus elementos essenciais e portanto, partindo deste princípio, a teoria dos vícios falha logo neste pressuposto ao não fazer corresponder a violação de cada elemento essencial a uma causa de invalidade.

Os vícios enumerados por esta teoria são a usurpação de poder; a incompetência absoluta e relativa; o vício de forma; a violação da lei e o desvio de poder.

Ora, é fácil notar que o vício da usurpação de poderes e o vício da incompetência absoluta e relativa correspondem ao mesmo elemento essencial do ato- a competência-, no entanto, a teoria dos vícios separa-os e faz destes duas causas de invalidades distintas.

O procedimento, que é hoje um elemento essencial, nesta teoria não era tido em consideração, uma vez que, era qualificado enquanto vício de forma, não se encontrando autonomizado. Este entendimento do procedimento enquanto vício de forma contribuiu para a confusão entre a forma e o procedimento. Nos dias de hoje sabe-se que o procedimento é, segundo a professora Maria João Estorninho, uma sequência ordenada de atos e formalidades que antecedem o ato, já a forma é o modo como é revestido o ato. Estes dois elementos essenciais, que dão origem a vícios distintos, não se confundem.

Para além do exposto supra, a expressão utilizada nesta teoria para caracterizar um dos vícios é equivoca. A violação da lei enquanto vício não tem qualquer sentido já que todos os vícios correspondem a uma violação da lei.

Esta teoria marcou e continua a marcar a forma como se entendem as causas de invalidade e consequentemente a justiça administrativa.

O artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo ainda utiliza o vício da usurpação de poderes e deixa de fora o vício de procedimento o que contribui, mais uma vez, para a confusão entre a forma e as formalidades- erro esse que já vem desde Edouard Laferrière.

Assim, esta teoria é ilógica e desnecessária e que quando aplicada gera erros, confusões e impossibilita a apreciação integral da legalidade da atuação administrativa já que deixa de fora causas de pedir, como a invalidade gerada pelo vício de procedimento.

Os vícios do ato devem ser aqueles que correspondem aos elementos essenciais deste, isto é, O vício de procedimento; o vício de forma; da vontade; do conteúdo e da competência.

Concluo, deste modo, que a forma como se entende a causa de pedir tem uma influência direta na vida dos particulares e na tutela dos seus direitos subjetivos, podendo, se entendida de uma preceptiva objetiva desfavorecer o particular e se entendida de forma subjetiva, e consequentemente mais ampla, beneficiá-lo, portanto, não será indiferente a maneira como se percepciona a causa de pedir bem como o pedido, no âmbito do objeto do processo.

Bibliografia: 

•  Vasco Pereira da Silva, Em Busca Do Ato Administrativo Perdido

•  Vasco Pereira da Silva, Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise 

Trabalho realizado por Francisca Magalhães, aluna nº 140120175